NHỮNG BẤT CẬP TRONG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH QUỐC PHÒNG, AN NINH; PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG - Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Khánh Hòa

tiếp tục bảo đảm an ninh, an toàn thực phẩm trong tình hình mới

NHỮNG BẤT CẬP TRONG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC THU HỒI ĐẤT VÌ MỤC ĐÍCH QUỐC PHÒNG, AN NINH; PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG

15/11/2018
Trần Văn Lộc
Chia sẻ

Những năm gần đây cùng với sự phát triển mạnh về kinh tế xã hội nhu cầu chỉnh trang đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương, xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư, xây dựng khu đô thị mới để phục vụ nhu cầu nhà ở, sinh hoạt ngày càng phát sinh, để các dự án này được thực hiện nhà nước cần phải thu hồi đất điều đó sẽ gây ảnh hưởng đến một bộ phận người dân đang sử dụng đất. Trong thực tế hiện nay không ít các dự án phát triển kinh tế - xã hội bị chậm tiến độ mà nguyên nhân là gặp khó khăn trong công tác đền bù giải toả, giải phóng mặt bằng, người dân không được đền bù thoả đáng dẫn đến việc khiếu kiện kéo dài, một số phân tử xấu kích động người dân biểu tình, cản trở thực hiện dự án gây mất trật tự an toàn xã hội.

Trong thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính mà người dân khởi kiện yêu cầu huỷ các quyết định thu hồi đất cho thấy trình tự, thủ tục thu hồi đất là một vấn đề cốt lõi ảnh hưởng đến tiến độ, sự thành công của công tác giải phóng mặt bằng. Nguyên nhân dẫn đến việc người dân không thống nhất với quyết định của cơ quan nhà nước về thu hồi đất có nhiều bao gồm cả nguyên nhân từ việc áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước chưa đúng hoặc do sự thiếu hsiểu biết về pháp luật của người dân nên đưa ra những yêu cầu không phù hợp tuy nhiên trong phạm vi bài viết này tác giả chỉ muốn đưa ra những vấn đề bất cập của pháp luật trong quy định về trình tự thủ tục thu hồi đất vì mục đích Quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Luật đất đai năm 2013 là văn bản Luật đầu tiên quy định chi tiết về trình tự, thủ tục thu hồi đất cụ thể tại Điều 69 quy định các bước cơ bản sau: (i) Lập, phê duyệt kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm; Thông báo thu hồi đất; Thực hiện quy trình kiểm đếm xác định thiệt hại. (ii) Lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. (iii) Quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; Chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và bàn giao đất. (iv) Cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất. Đây là điểm tiến bộ của Luật đất đai 2013 tuy nhiên bên cạnh đó vẫn còn những tồn tại, hạn chế về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư cần phải được xem xét và hoàn chỉnh.

Một là, Trình tự, thủ tục thu hồi đất được quy định ở nhiều văn bản cả Luật, Nghị định, Thông tư, Quyết định của UBND cấp tỉnh.

Hiện nay các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật cụ thể quy định tại các Điều 67, 69, 70, 71, 93 Luật đất đai năm 2013; Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Điều 28 và Điều 30 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP; Điều 13 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT nên không dễ dàng để người thi hành và người dân có hệ thống được đầy đủ và hiểu đúng quy trình thực hiện việc thu hồi đất.

Hai là, Văn bản quy phạm pháp luật chưa có sự thống nhất, khó thực hiện dễ gây tranh cãi.

Nội dung thông báo thu hồi đất được quy đinh tại Khoản 1 Điều 67 Luật đất đai năm 2013 “Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm”.

Khoản 1 Điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm gồm các nội dung: “(a) Lý do thu hồi đất; (b) Diện tích, vị trí khu đất thu hồi trên cơ sở hồ sơ địa chính hiện có hoặc quy hoạch chi tiết xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; trường hợp thu hồi đất theo tiến độ thực hiện dự án thì ghi rõ tiến độ thu hồi đất;(c)Kế hoạch điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm; (d) Dự kiến về kế hoạch di chuyển và bố trí tái định cư; (đ) Giao nhiệm vụ lập, thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

Tuy nhiên tại Khoản 2 Điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định nội dung thông báo thu hồi đất gồm các nội dung tại điểm (a), (b), (c), (d) của Khoản 1 Điều 17 Nghị đinh 43/2014/NĐ-CP, không bao gồm nội dung được quy định tại điểm (đ) khoản 1 điều này, như vậy nếu hiểu theo quy đinh của Luật đất đai năm 2013 thì thông báo thu hồi đất phải đầy đủ 5 nội dung được quy định tại Khoản 1 điều 17 Nghị đinh 43/2014/NĐ-CP nhưng Khoản 2 điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định thông báo thu hồi đất chỉ bao gồm 4 nội dung.

Ba là, Quy định về Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chưa cụ thể, rõ ràng khó thực hiện.

Điều 68 Luật đất đai 2013 quy định tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng gồm Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và Tổ chức phát triển quỹ đất. Tuy nhiên Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụ thể thành viên thành phần của các thành viên trong Hội đồng bồi thường hỗ trợ và tái định cư, không quy định nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng và cơ chế phối hợp của Hội đồng với các cơ quan, tổ chức khác trong quá trình giải phóng mặt bằng.

Trong thực tiễn hiện nay Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thành lập theo các quy định tại Điểm b, khoản 3, điều 29 Nghị định 69/2009/NĐ-CP “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm thành lập Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và phương án đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp. Đối với các địa phương đã thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền có thể giao nhiệm vụ lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; phương án đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp cho Tổ chức phát triển quỹ đất;” tại Khánh Hoà căn cứ để thành lập Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là điểm b, Khoản 1 Điều 24 Quyết định số 29/2014/QĐ-UBND ngày 21 tháng 12 năm 2014 của UBND tỉnh Khánh Hoà theo đó Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp huyện thành lập cho từng dự án; căn cứ tính chất đặc thù của từng dự án, Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định các thành viên tham gia Hội đồng phù hợp để thực hiện tốt nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng được giao. Quyết định thành lập Hội đồng bồi thường, hỗ trợ tái định cư phải quy định nguyên tắc hoạt động, cơ chế phối hợp và trách nhiệm của từng thành viên Hội đồng.

Như vâỵ mặc dù UBND cấp tỉnh đã ban hành văn bản hướng dẫn nhưng vẫn mang tính chung chung và không có sự thống nhất điều này ảnh hưởng đến địa vị pháp lý và hoạt động của hội đồng bồi thường, trong khi đây là chủ thể vô cùng quan trọng trong của quá trình thu hồi đất.

Bốn là, Trình tự thủ tục thu hồi đất không quy phương pháp ghi nhận hiện trạng khu đất bị thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đât.

Theo quy định tại Khoản 2 Điều 93 Luật Đất đai 2013 thì các tài sản gắn liền với đất được tạo lập sau khi có thông báo thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì không được bồi thường nên việc ghi nhận hiện trạng khu đất bị thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bồi thường tài sản gắn liền với đất. Trong thực tiễn nhiều vụ việc có sự tranh chấp không thống nhất được tài sản gắn liền với đất giữa người đang sử dụng đất bị thu hồi với hội đồng bồi thường giải toả đặc biệt là các loại cây trồng và những tài sản mà việc tạo lập không không cần khai báo. Nguyên nhân là do người đang sử dụng đất bị thu hồi cố tình tạo lập tài sản đón đầu việc bồi thường nhằm mục đích nâng giá trị đất và tài sản trên đất khi bị nhà nước thu hồi đất. Mặt khác đây cũng là một kẻ hở để những người có chức quyền trong hội đồng đền bù giải toả nâng khống số lượng cây trồng, vật nuôihoặc tạo điều kiện tiếp tay cho người sử dụng đất bị thu hồi tạo dựng tài sản gắn liền với khu đất bị thu hồi.

Năm là, Việc cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc chưa được quy định chặt chẽ thiếu cụ thể.

Để đảm bảo việc bồi thường, hỗ trợ được chính xác, nhanh chóng và công bằng thì việc Kiểm đếm là một khâu vô cùng quan trọng. Sự chính xác, trung thực và nhanh chóng của công tác kiểm đếm là tiền đề để xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ thoả đáng. Điều 70 Luật Đất đai 2013 quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đối với những người sử dụng đất không hợp tác với hội đồng bồi thường giải toả để tiến hành kiểm đếm. Tuy nhiên ngoài quy định này không có một văn bản nào hướng dẫn thi hành trong khi công tác cưỡng chế thi hành quyết định kiểm đếm bắt buộc cũng không kém phần phức tạp so với việc cưỡng chế thh hồi đất. Khoản 3 điều 70 quy định “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế” như vậy chủ thể thực hiện quyết định cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc chưa được quy định rõ ràng trong luật, thông tư 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/06/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng không xác định rõ chủ thể thực hiện quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm là ai. Trong khi đó việc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất phải thành lập Ban thực hiện cưỡng chế theo thành phần được quy định cụ thể tại Khoản 3 điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.

Về trình tự thủ tục thực hiện Quyết định cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc quy định tại Khoản 4 điều 70 Luật Đất đai 2013 cũng chưa cụ thể và chặt chẽ, chỉ quy định Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế đã vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế mà họ không chấp hành thì thi hành quyết định cưỡng chế mà không quy định thời gian bao lâu sau khi đã vận động, thuyết phục, đối thoại để người bị cưỡng chế tự nguyện thi hành. Quy trình tiến hành tại buổi cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm như thế nào, phương án cưỡng chế, nhiệm vụ của các thành viên tham gia cưỡng chế, biên bản cưỡng chế, …. và nhiều vấn đề khác chưa được quy định cụ thể dẫn đến một thực trạng ở mỗi dự án khác nhau việc tổ chức thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc khác nhau, cá biệt có những dự án tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc thiếu kinh nghiệm nên khi tiến hành kiểm đếm bắt buộc không có đủ thành phần tham dự, người có tài sản không được mời cùng tham gia kiểm đếm, vì vậy không phát hiện và phản ánh đầy đủ thực trạng tài sản gắn liền với đất, đặc biệt là những khu đất có nhiều ngôi mộ nhưng khi kiểm đếm do không có chủ sử dụng đất cùng tham gia kiểm đếm nên không biết để ghi nhận dẫn đến kết quả kiểm đếm không chính xác gây khó khăn trong việc xây dựng phương án bồi thường hỗ trợ.

Sáu là, Quy định về lấy ý kiến trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chưa rõ ràng, khó thực hiện.

Điểm a, Khoản 2 điều 69 Luật Đất đai 2013 quy định “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phối hợp với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi tổ chức lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hình thức tổ chức họp trực tiếp với người dân trong khu vực có đất thu hồi, đồng thời niêm yết công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi.”

Ở đây cần xác định người có đất thu hồi chỉ là một đối tượng trong số những người dân trong khu vực có đất thu hồi cần phải lấy ý kiến, như vậy những đối tượng còn lại là ai vẫn chưa được quy định cụ thể.

Đối tượng lấy ý kiến Có bắt buộc phải là người đang sinh sống trong khu vực có đất thu hồi không? Những người thuê nhà, thuê mặt bằng kinh doanh, người lao động làm việc trong các doanh nghiệp trong khu vực bị thu hồi đất có được lấy ý kiến không? Quy định này chưa thật rõ ràng, có nhiều cách hiểu khác nhau. Điều này sẽ dẫn đến việc không thống nhất trong việc xác định đối tượng lấy ý kiến, ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người dân. Vì vậy, cần xác định rõ người dân trong khu vực có đất thu hồi được lấy ý kiến cụ thể là những đối tượng nào hoặc quy định nguyên tắc để xác định.

Bảy là, chưa quy định nguyên tắc trong chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ.

Điều 93 Luật Đất đai năm 2013 là một quy định mới, đảm bảo quyền lợi của người có đất thu hồi trong nhận tiền bồi thường, hỗ trợ: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có hiệu lực thi hành, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường phải chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Tuy nhiên, quy định chưa xác định rõ trách nhiệm hoàn tất việc chi trả trong thời gian trên hay có thể chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ thành nhiều đợt. Tác giả cho rằng, song song quy định tại Điều 93 Luật Đất đai hiện hành cần bổ sung nguyên tắc chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ trong công tác giải phóng mặt bằng, cụ thể “tiền bồi thường, hỗ trợ phải được chi trả đủ trong một lần theo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được phê duyệt”. Việc chi trả trong thời hạn 30 ngày và phải trả đủ trong một lần mới đảm bảo giá trị và phát huy hiệu quả khoản tiền được nhận.

Tám là, bất cập trong quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất.

Những điểm mới trong quy định về thành phần Ban thực hiện cưỡng chế và những điều kiện cụ thể tiến hành cưỡng chế phần nào giải quyết được khó khăn trong thực tiễn. Tuy nhiên, một số vấn đề trong công tác cưỡng chế vẫn chưa cụ thể, tạo nên sự lúng túng và không thống nhất khi thực hiện. Thứ nhất, phương án cưỡng chế do Ban thực hiện cưỡng chế lập không quy định chi tiết các nội dung cần thiết; trong khi phương án này giữ vai trò quyết định và ảnh hưởng lớn đến kết quả công tác cưỡng chế. Vì vậy, tác giả cho rằng cần xem xét bổ sung quy định những nội dung cơ bản về phương án cưỡng chế. Điều này sẽ đảm bảo tính thống nhất và chặt chẽ trong cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất.

Trên cơ sở xây dựng một trình tự, thủ tục thu hồi đất chặt chẽ, khoa học và đảm bảo cân bằng lợi ích của các bên liên quan trong quá trình thực hiện, tác giả kiến nghị cần thực hiện những giải pháp cơ bản sau:

Một là, hoàn thiện các bước trong quá trình thu hồi đất trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc công khai, dân chủ, khoa học, chặt chẽ và công bằng;

Hai là, quy định chi tiết về thành phần và chức năng nhiệm vụ của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm đảm bảo cơ sở pháp lý và tính thống nhất trong thành lập, hoạt động của Hội đồng;

Ba là, thống nhất quy định về nội dung thông báo thu hồi đất giữa khoản 1 Điều 67 Luật Đất đai và khoản 2 Điều 17 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Quan điểm tác giả cho rằng nội dung thông báo thu hồi đất cần bổ sung cả nội dung giao nhiệm vụ lập và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Bởi việc thông báo thêm nội dung này đảm bảo sự thống nhất với Luật Đất đai và người dân biết cụ thể nhiệm vụ của từng chủ thể, thuận lợi cho việc giám sát của nhân dân và trách nhiệm cung cấp thông tin, giải đáp thắc mắc cho người dân trong từng công việc cụ thể;

Bốn là, quy định chi tiết cụ thể về lấy ý kiến và phản hồi ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư;

Năm là, xây dựng nguyên tắc “chi trả một lần và trả đủ số tiền theo quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”;

Sáu là, quy đinh chi tiết về công tác cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cụ thể về chủ thể thực hiện, quy trình và phương án cưỡng chế. Về cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất cần bổ sung quy định chi tiết về phương án cưỡng chế.

Bảy là xác định rõ trách hiện của từng chủ thể và quy định chi tiết xử lý sai phạm trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục thu hồi đất.

Hoàn thiện quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất là tiền đề cơ bản đảm bảo tính công khai, minh bạch, thống nhất; đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người dân trong quá trình giải phóng mặt bằng.

Quang Huy